当前我国老龄化程度不断加深，经济发展进入新常态，财政收入增速放缓，养老服务财政支持体系面临不少问题。贯彻落实习近平总书记对加强老龄工作作出的重要指示和其在中央政治局第32次集体学习时的讲话要求，加快推进我国养老服务财政支持体系建设，事关重大。

一、我国养老服务财政支持体系面临的突出问题

（一）焦点问题：支持体系建设滞后

首先，缺乏独立的养老服务财政预算。历年《政府收支分类科目》一般根据政府职能活动和开支的具体用途，设置政府支出功能和支出经济分类科目。其中，支出功能设类、款、项三级，类级科目包括一般公共服务、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、城乡社区事务、转移性支出等17大类；支出经济设类、款两级，类级科目包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助等12类。但上述两种支出分类科目均未单列养老服务款或项，社会保障预算类科目也未单列养老服务项目。这种缺乏养老服务独立财政预算科目的状况既不利于政府在养老服务领域的财政预决算编制，也不利于政府有关部门在该领域的科学统计与财政投入。

其次，财政对养老服务支持力度不够。目前，无论从北京、上海等发达城市还是从全国来看，财政对养老服务的支持都普遍不足，主要体现在缺乏可持续的财政支持规划、财政投入规模小和财政支出结构不均衡等方面。再次，财政投入管理和监督不力。在投入方面，目前各地财政、民政等部门对养老服务预算管理及监督、养老服务收支管理及监督都存在一定的失范现象。如一些地方公办与民办养老服务机构政府支持“两重天”、对营利与非营利养老服务机构投入扶持不公平、个别地方以“养老地产”之名进行圈地和开发商业性地产等。这些既不利于养老服务工作的统计，也不利于国家整合有限资源发展养老服务业。

（二）显性成因：制度不完备

首先，缺少单独预算科目导致对养老服务的预算重视不够。目前养老资金来源和支出只能挂靠在其他科目，容易与其他民生事项的财政投入发生交叉和混淆。这就造成对养老服务财政投入和支出难以测量和统计，容易导致养老服务预算在管理上出现相互扯皮的问题。同时，缺乏独立预算科目也极容易导致养老服务资金不稳定，难以保证财政投入的持续性和稳定性，最终导致财政资金配置效率不高。

其次，不够完善的养老服务统计制度增加了养老服务财政政策创制难度。养老服务统计是了解整个养老服务情况的基础，也是突出养老服务重要性，制定相关支持政策，提高财政投入效率的重要依据。从全国目前的总体情况看，养老服务统计框架不完善，内容和指标不细致、不全面。比如老年人口的基础数据信息、需求评估信息、服务质量评估信息、标准化建设、人才队伍建设、老年人心理咨询服务、政府购买服务经费等统计内容缺失。这导致很难为养老服务制定科学合理的财政政策，同时也导致在财政预算执行过程中出现财政投入效率较低、财政投入难以稳定持续等问题。

（三）隐形原因：体制不健全

政府间财政关系边界问题影响着养老服务财政投入。目前，在很多地方，养老服务财政支出多数由市、区（县）财政共同承担，大部分预算内的财政支出由两级财政按照一定比例分担，超出部分则由区、县财政兜底承担。为了保证区（县）财力，市级财政会根据各区（县）财力情况，提供养老服务专项转移支付。在养老服务的事权划分上，地市级政府承担更多的指导和监督作用，而具体事务的操作由区（县）政府承担。市级财政拥有更丰富的财力，承担的支出责任却相对较少，而基层政府承担较多的支出责任，在这种事权和财力划分格局下，基层政府的财力明显不足，这必然会影响到对养老服务的财政投入。

二、推进我国养老服务财政支持体系建设的建议

（一）深化对财政制度的科学认识

首先，要转变固守现有财政体制的观念。要意识到随着我国社会发展重心的转变，整个财政体制也要随之调整，要加快改革不合时宜的财政体制，以更好地支持养老服务业发展。

其次，要创设公众监督财政预算的条件。财政预算执行的好坏，除了科学制定和有效执行以外，离不开群众监督。目前我国政府财政预算公开不够，接受社会监督不足，同时已公开的财政预算及执行报告专业性太强，非专业人士很难看明白、普通公众基本看不懂。

最后，要扭转重预算、轻执行的不良局面。编制财政预算的目的是约束政府行为、规范资金的收缴和使用，但现实中重预算编制、轻预算执行的情形较为普遍，这种状况必须及时扭转。

（二）推动养老服务财政支持体系建设法制化

依法制定养老服务财政政策是推动养老服务财政支持体系建设的合法依据，也是保障养老服务财政收支能够得到有序进行的重要依据。

首先，在法律框架下科学制定养老服务财政政策。将养老服务发展作为税收优惠政策的适用对象，支持养老服务发展的税收优惠政策要严格遵守税法规定，不得随意更改。制定和完善相关法律法规，推动财政补贴、行政收费、政府购买规范化、法制化，在养老服务基金的设定过程中严格遵守相关法律法规，加强对基金的监督和管理，确保养老服务基金的合理使用。

其次，进一步完善预算法律法规。推动养老服务在财政预算中单列科目，在调整养老服务预算科目时要严格遵循法律规定的程序，在预算的制定、审批和执行以及调整过程中要严格按照《预算法》的要求来执行，同时进一步加强对养老服务预算的监督和考核，严惩违法违规乱用挪用财政资金的行为。

（三）发展多元化的养老服务财政收入渠道

目前各地用于养老服务的资金主要来源于一般公共预算收入和政府性基金，同时也接受其他一些渠道的资助。这种预算资金来源渠道相对广泛，但缺乏稳定性，也容易出现被截留等问题。因此，在加大财政投入力度基础上，必须积极创新养老服务筹资机制，拓宽筹资渠道，以应对财政支付能力不足的问题。一方面，积极拓宽包括税收、保险、福彩公益金等在内的公共筹资渠道；另一方面，充分运用市场化筹资手段，如通过成立专项基金、推行政府和社会资本合作（PPP）模式、债权筹资、股权筹资、个人筹资等方式，创新拓展我国养老服务筹资机制，扩大养老服务资金来源。

（四）合理安排养老服务财政支出政策

为了推动养老服务发展，一些地方采取了补贴、税费、政府购买等优惠政策，效果比较明显，但随着老龄化程度日益加深，还需进一步调整和优化优惠政策。在补贴对象上，加大对社区养老服务的补贴力度，通过项目补贴的方式，鼓励志愿者、义工免费为老年人提供不定期的服务，增加对养老服务人才培养的补贴；在保障基本养老服务需求的基础上，合理分配居家、社区和机构养老服务的财政补贴，加大社区养老服务设施建设，资助有利于丰富老年生活的项目及活动。通过补贴等方式，鼓励老年群体积极购买商业养老保险，自主提供养老服务。提高税收优惠的覆盖面，落实养老服务机构和养老服务企业在企业所得税、增值税等方面的优惠措施。加大政府购买力度，以养老服务的基本需求和重点需求为导向完善政府购买项目库，丰富政府购买服务内容。

（五）独立编制养老服务财政预算科目

单设养老服务专项预算才有财力应对日益严峻的老龄化趋势，因此在财政预算中增设养老服务科目十分必要。

将养老服务纳入收入分类有两种改革思路，一种是在一般公共预算收入中的非税收入下新建养老服务专项收入；另一种是建立专项养老服务基金，在政府性基金预算中列支。这两种思路各有优劣，针对我国日益严峻的老龄化形势，建议单设专项养老服务基金。设立专项基金后，在政府性基金预算支出表中的养老服务基金分别设置养老服务机构、居家养老服务、社区养老服务、养老服务从业人员，其中养老服务机构中再设床位建设、基础设施建造与维修、机构运营补贴、享受养老服务补贴、其他支出。在政府性基金预算中设立养老服务基金后，一般公共预算支出中用于养老服务支出的科目做相应调整或删除处理。

（六）科学管理养老服务财政预算

政府对养老服务的扶持政策是否有效，财政资金能否有效推动养老服务的发展，取决于养老财政预算管理水平。应健全养老服务财政预算管理制度建设，注重养老服务的预算编制（倾向养老服务项目）、执行（提高资金拨付效率）、监督（杜绝资金滥用）。

一是养老服务财政预算编制。要进一步完善和坚持零基预算法，在合理规划的基础上，根据养老服务发展需求，按照轻重缓急原则，结合财政收入情况，确定养老服务各个项目的发展经费，优先保障重点项目的经费需求。

二是养老服务预算资金执行。要坚持与国库集中支付制度和政府采购制度的统一，相关职能部门要积极筛选审核资金需求，统筹资金分配，在保障基本支出的基础上，推动重点项目中预算资金竞争性分配，提高分配效率；财政和银行相关部门在积极拨付的同时要加强监督资金的使用和动向。

三是加强养老服务预算的监督考核。将拨款分配与绩效考核结果相挂钩，提高资金分配的公开公正以及透明度，保证分配与需求相匹配。

（七）建立完善养老服务统计制度

第一，统计部门要深化建立健全养老服务分类统计制度的紧要性认识。要解放思想，对一些概念不清、容易混淆、口径不一的统计指标进行改革或摈弃，增加科学、合理、能够及时反映实际所需的新的统计指标与资料，从而切实满足政府宏观管理和科学决策的信息要求。

第二，尽快建立养老服务资金统计公告制度。国家应尽快出台关于建立养老服务资金公告制度的规定，明确牵头责任部门，按季度向社会公开养老服务资金的收支存情况，以加强对养老服务资金的社会监督，确保养老服务资金的安全，同时为政府有关宏观决策提供依据。

第三，建立健全财政养老服务统计体系。公共财政建设已提出多年，但我国的财政统计仍然沿用计划经济体制下原有的模式。对适应公共财政建设的养老服务支出等项目应在《中国统计年鉴》有关社会保障支出大类中作为重要项目加以列示。

第四，不断建立健全养老服务统计指标体系。养老服务统计指标体系的建立应与现行养老服务体系建设的内容相一致，并应体现方便快捷的要求，为政府全面及时掌握养老服务整体统计数据提供信息支撑。同时，由于老年人的养老需求是随着经济社会的发展而不断发展变化的，因而，养老服务的各项统计指标也应随着经济社会的变化而与时俱进。

（八）改革完善养老服务政府责任体系

第一，完善政府间关于养老服务的事权与财权分配。政府间财权与事权的分配很大程度上决定了政府参与的养老服务项目能否得到有效实施。各地市及以上级别城市，要科学界定市级政府与区县政府之间关于承担养老服务职责的分配，市一级政府在将事权大量下移的同时，要积极承担起为全市养老服务发展的规划和调节职责，同时积极为区县政府提供科技人才等方面的支持。

第二，积极推动政府之间的合作。由于养老服务资源与养老服务需求分布相对不均衡，以及一些政府间在养老服务上存在职责交叉、资源竞争等问题，这迫切需要政府间能加强合作，建立畅通的合作协作机制，充分发挥自身优势，推动养老服务需求信息共享、资源共享、经验共享，最终形成合力，共同推动养老服务的发展。

第三，加强民政、财政等部门之间的交流与合作。养老服务的发展需要不同政府部门之间的通力合作，应以民政为牵头单位，建立和完善部门间合作协调机制，通过定期联席会议等多种形式，完善养老服务财政预算的编制，部门间要及时共享养老服务发展情况，财政政策、预算的执行情况，共同推动养老服务财政支持体系的建设和发展。

总之，要切实贯彻落实习近平总书记关于加强老龄工作的重要指示，将加快推进养老服务财政地持体系建设提上重要议事日程，“十三五”期间要尽早抓好部署、落实。

来源：中国经济时报；作者：何立军；作者单位：民政部政策研究中心；原文标题：加快推进我国养老服务财政支持体系建设