根据全国老龄委公布的数据，2020年，我国60岁以上失能老人超过4200万人，约占老年总人口比例的16.6%。《中国养老服务蓝皮书（2012—2021）》预计，到2030年我国失能老人总人口将达到1亿人。

然而，养老机构作为集中解决失能失智老年人专业照护服务需求的场所，目前照护功能明显不足。

“养老机构目前只能满足约五分之一失能老年人的照护需求。”2月13日，北京师范大学中国公益研究院执行院长高华俊在老龄社会30人论坛和盘古智库老龄社会研究院主办的专题研讨会上表示，养老机构是解决失能失智老人照护难题的龙头和轴心，养老服务体系不仅要“救穷”更要“救难”。

养老机构不可替代

根据《2021年民政事业发展统计公报》，截至2021年底，全国注册登记提供住宿的养老机构39961个，机构内床位503.6万张，年末在院人数225.5万，而我国老年人口达到2.67亿，意味着近4万家养老机构仅解决了全国0.84%老年人的养老需求。

高华俊认为，养老机构在整个养老服务体系之中处于一个不可替代的位置。目前，养老服务体系不断强调机构养老、居家养老、社区养老相结合，更加强调梯次融合，协调发展。

“小而散的局面被系统规划和整合替代了，养老机构的规模和规范化有所提升。”高华俊介绍，从规模上看，中小型机构仍是主体，但近年来500张床位的特大型机构和300张床位以上的大型养老机构数量增长较快。

此外，公办与社会办的养老机构已各占半壁江山，企业对养老机构的布局加速，涌现出一大批规模发展、连锁化运营的养老机构。从2013年到2020年，企业类养老机构数量增加了近40倍。

高华俊指出，养老机构的社区化、小型化、连锁化、专业化、复合型趋势明显，尤其是特大城市，嵌入式养老机构快速发展。以北京为例，街乡镇养老照料中心的建成运营数量已经从2015年底的56家增加到2020年底的262家。

此外，养老服务的综合监管建设力度显著加强，包括质量安全、从业人员、资金、运营秩序、突发事件应对等多措并行的综合监管方式开始实施。

要救穷还要救难，要助贫也要助困

“目前温饱型养老和护理型养老存在结构性矛盾，护理型养老在结构上并不占优。”高华俊指出，尽管居家和社区养老占绝大部分，但剩下3%～4%的人是最需要养老机构的。

高华俊认为，中国养老最大的难题是中产阶层在失能之后没有获得医养结合的服务，表面上这类群体收入在平均线之上，甚至还占有一些社会资源，但还享受不了护理业发达国家最普通公民的待遇，这其实是一个较大的缺陷。“并没有完成从‘救穷’到‘救难’的转变。”

“十四五”期间，护理型床位建设成为约束性指标。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，到2025年，养老机构护理型床位占比须达到55%以上。在一些经济发达的省市，这一指标需要达到70%。

提升照护和医养结合能力成为养老机构的重要提升方向。2010～2020年，养老服务机构年末收住半自理和不能自理老年人从51.8万人增长到109.8万人，收住失能半失能老年人的比例从21.35%增长到49.38%，“两证齐全”（即既有养老机构资质又有医疗护理资质）的机构越来越多。

“养老服务整体上还是‘助贫’而非‘助困’。”高华俊援引《2019中国民政统计年鉴》数据指出，2018年，民政事业费支出中的老年人福利项目总费用为370亿元，但护理补贴仅有6亿元、养老服务补贴为44亿元。

他强调，要解决失能失智老人的照护问题，需要解决养老护理体制建设与资源供给不足的矛盾，包括护理保险和养老护理补贴普及率低、标准低、覆盖人群少等具体问题。

机遇与挑战

除了上述问题，高华俊还指出，养老机构还存在缺乏专业人才、年轻照护人员比例逐年下降、空置率高、市场化与福利制度衔接不足、城乡公办养老机构缺少联系等矛盾。

他特别提出，目前养老机构对专业技能的需求急迫但供应短缺。养老服务对高科技辅助器具高度依赖，但我国在这方面的自主开发远远未能跟上、标准化程度不高。“日本光老年人用的筷子就有4000多种，轮椅有3000多种，护理床价格从几千元到几十万元的都有。”

高华俊指出，随着老年人的购买能力持续提升，养老服务市场逐步放开，普惠养老等扶持政策持续优化，老年社会保障体系不断完善，养老机构面临新需求、新市场、新机遇。

针对上述问题，高华俊提出了养老机构高质量发展的三条提升路径：

首先，照护保障是支持养老机构发展的关键政策。要让失能失智老人有支付系统，有条件获得体系化、专业化的服务。

其次，要打通城乡公办养老机构的工作机制。他举例，山东德州临猗县与青岛一家大型连锁化养老机构建立合作，共同推行县域养老服务模式试点，建立了“1+30+N”的模式，即一个高标准县级养老中心、30家乡镇机构养老院、若干家日间照料和社区居家养老服务中心，能够覆盖周边150公里的区域。

第三，养老机构必须与居家、社区养老协调发展，提升机构专业化、智能化水平，打通社会力量助力养老机构发展通道。必须依托社区对老年人需求进行摸排，尤其是失能失智老人的动态底数和名单。

高华俊举例，北京北航社区建立的“养老服务联合体”的经验值得推广。养老服务联合体通过街镇把社区内老年人的需求和养老机构服务商对接起来，建立了透明化的信息平台，激活志愿服务机制。