关于加快发展农村养老服务的指导意见

民发〔2024〕20号

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民政部养老服务司有关负责人就《关于加快发展农村养老服务的指导意见》相关问题答记者问

近日，民政部联合中央精神文明建设办公室、农业农村部等部门印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》（以下简称《意见》），民政部养老服务司有关负责人就《意见》相关问题回答了记者提问。

一、文件出台的背景和意义是什么？

党中央、国务院高度重视农村养老服务工作。习近平总书记在中央农村工作会议、扶贫开发工作会议、政治局集体学习等重要会议和调研讲话中对发展农村养老服务作出一系列重要指示，为我们准确认识农村人口老龄化严峻形势，深刻分析农村养老服务面临的突出问题，明确推进解决农村养老问题的目标任务和发展路径，提供了根本遵循。

我国是人口老龄化发展速度最快的国家之一，具有总量多、速度快、应对难等显著特征。根据第七次全国人口普查统计，我国老龄化水平城乡差异明显。从全国看，农村60岁及以上老年人的比重为23.81%，比城镇高出7.99个百分点。根据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，农村老年人在年龄结构、空巢率、健康状况等指标均较城镇更加严峻，在经济收入水平和养老服务费用承受能力等方面均与城镇差距较大，许多地方村庄空心化、农民老龄化、老年农民工返乡现象比较突出，城乡老龄化差距正在不断拉大，农村老龄化程度更高、形势更紧迫。

党的十八大以来，我国农村养老服务体系建设扎实推进，服务能力与发展水平显著提升。2020年11月，民政部在江西南昌召开“全国农村养老服务推进会议”，系统总结各地经验作法，部署加强农村养老服务体系建设。2021年全国人大将农村养老服务列入重点督办建议。为深入学习贯彻习近平总书记关于养老服务工作的一系列重要指示批示精神和党的二十大对实施积极应对人口老龄化国家战略决策部署，民政部联合中央农办，财政部、农业农村部、乡村振兴局等部门开展了专题调研，广泛征求有关单位和部门意见，进一步摸清农村养老服务存在的困难和问题，了解农村老年人在养老服务方面的急难愁盼问题，凝聚政策合力。《意见》首次在全国层面专门对发展农村养老服务作了总体性、系统性部署，为实施积极应对人口老龄化国家战略、乡村振兴战略，加强农村公共服务体系建设提供重要政策引导，为加快推进中国特色养老服务体系成熟定型奠定坚实基础。

二、发展农村养老服务指导思想和基本原则是什么？

农村养老服务不同于城市养老服务，具有历史形成的文化传统、社会基础和独特鲜明的特征禀赋。农村家庭发生深刻变化，呈现出规模小型化、居住分散化、赡养功能弱化等趋势，农村传统家庭养老已发生显著变化。

发展农村养老服务要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持政府引导、社会参与、集体互助、家庭尽责，坚持尽力而为、量力而行。特别是要创新农村养老服务发展体制机制，增强农村养老服务发展内生动力，发挥“近邻”和“熟人”优势，推进老有所养和老有所为相结合，围绕老年人周边建设施、促服务，力争不出村、不离乡解决农村养老问题。

三、发展农村养老服务近期和中期要实现哪些目标？

按照党中央、国务院决策部署，根据《国家积极应对人口老龄化中长期规划》、《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》、《“十四五”推进农业农村现代化规划》等确定的目标任务，发展农村养老服务的近期目标是：到2025年，农村养老服务网络进一步健全，每个县（市、区、旗）至少建有1所以失能照护为主的县级特困人员供养服务机构，省域内总体乡镇层面区域养老服务中心服务覆盖率不低于60%，互助养老因地制宜持续推进，失能照护、医康养结合、助餐、探访关爱、学习娱乐等突出服务需求得到有效满足。

再经过一段时间的努力，县域统筹、城乡协调、符合乡情的农村养老服务体系更加完善，农村老年人的获得感、幸福感、安全感不断提升。

四、近年来民政部等各部门在推进农村养老服务发展方面取得了哪些新进展？

民政部高度重视农村养老服务工作，推动《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》、《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等纲领性文件对农村养老服务发展作出总体部署，会同有关部门不断完善制度设计，协同推进农村养老服务体系建设，取得较好成效。

一是加强农村养老服务设施建设，补齐硬件短板。“十四五”以来，民政部会同国家发展改革委组织积极应对人口老龄化工程，重点支持农村敬老院等公办养老机构建设改造，提升护理能力。会同国家发展改革委、财政部实施农村敬老院改造提升工程，重点支持各地改善农村养老服务设施条件，完善失能照护设备配置。目前，全国农村敬老院共1.6万个，床位168.1万张。农村互助养老服务设施约14.5万个，逐步形成布局科学、配置均衡、服务完善的农村养老服务设施网络。

二是加强县乡村相衔接的三级服务网络建设，提升服务功能。采取“抓两头”、“强中间”体系化方式加强服务网络建设。总结推广县域“1+N”特困人员供养服务联合体建设经验，以加强护理型床位建设、协调落实敬老院法人登记、提升区域性养老服务中心覆盖率等为重点，增强县级养老机构失能照护服务能力，实现县域集中供养和失能照护全覆盖，满足农村特困人员、特别是失能特困老年人集中供养需求。拓展乡镇敬老院功能，逐步使乡镇敬老院转型成为具有全日托养、日间照料、上门服务、区域协调、服务转介等功能的区域综合养老服务中心，在满足本乡镇特困人员集中供养需求的前提下，将专业养老服务延伸至村级邻里互助点、农村幸福院和居家老年人。发挥村级互助养老服务设施前沿阵地作用，支持发展互助性养老。

三是推行“党建+农村养老服务”模式，提升组织化水平。总结推广江西等地“党建+农村养老”经验做法，指导推动各地主动争取当地党委和政府的重视，以党建引领养老服务。天津、河北、辽宁、江苏、福建、山东、重庆、四川、陕西、宁夏等地制定出台了推进农村养老服务发展的专项文件，全国层面初步形成因地制宜、系统推进农村养老服务体系建设的良好氛围。加强农村留守老年人关爱服务，着力解决外出务工人员后顾之忧，推动各地建立健全家庭尽责、基层主导、社会协同、全民行动、政府支持保障的农村留守老年人关爱服务机制，精准聚焦关爱对象，健全完善探访措施。

民政部门还积极会同有关部门提升农村家庭养老功能，引导老年人子女履行赡养义务，对承担家庭照料责任的赡养（扶养）人给予照护知识和技能培训，符合条件的给予职业技能培训补贴。

五、农村养老服务网络建设包括哪些层面？具体要求有哪些？

加强农村养老服务网络建设要从县、乡、村三个层级推进。

一是拓展县级特困人员供养服务机构功能。支持县级特困人员供养服务机构根据需要设置失能照护专区或认知障碍照护专区，加强护理型床位建设。充分发挥县级特困人员供养服务机构的辐射带动作用，积极拓展资源统筹、实训示范、技术指导等功能。支持县域公办养老机构或其他管理服务水平高的民办养老机构、区域养老服务中心、村级邻里互助点、农村幸福院等依法组成服务联合体，连锁化、品牌化、集约化运营。

二是推进乡镇（街道）区域养老服务中心建设。推进具备条件的乡镇（街道）特困人员供养服务设施（敬老院）等养老机构转型，建设成为具有协调指导、全日托养、日间照料、居家上门、服务转介等功能的区域养老服务中心。原地改造升级项目不调整规划用途，不额外占用建设指标。基础设施设备老化、消防设施不达标、入住率低且不具备整改条件的，因地制宜进行撤并。

三是增加村级养老服务点。将村级邻里互助点、农村幸福院等互助养老服务设施建设纳入村庄规划。建立政府扶持引导、村集体组织建设、老年人自愿入住相互帮扶、社会广泛支持的可持续发展模式，鼓励基层老年协会参与服务管理，广泛开展代买代办、寻医送药、探访关爱、学习交流等互助帮扶活动。结合实际需要，可以依托有条件的村级邻里互助点、农村幸福院等开办老年食堂、设置老年助餐点，探索邻里互助、设立“中心户”多户搭伙、结对帮扶等模式，灵活多样开展助餐服务。结合村容村貌提升，开展农村无障碍环境建设，实施特殊困难老年人家庭适老化改造。推动养教结合，鼓励有条件的农村养老机构建设老年教育学习点。开展农村老年人喜闻乐见的文化活动，提高老年人健康生活素养。支持牧区探索开展“马背上”的流动服务，更好解决老年人在游牧过程中助急、助医等服务难题。

四是引导提升县域养老机构资源使用效能。统筹采取优化整合公办养老机构资源、改革公办养老机构运营管理机制等措施，进一步提升县域内公办养老机构运营效率，并逐步将集中供养特困人员根据意愿安置到服务质量好、运营效率高的供养服务设施（敬老院）。对闲置或运营效率偏低的公办养老机构，可按规定采取公建民营、公办民营、委托经营等方式引入社会力量参与。县域内公办养老机构上一年度平均入住率低于所在省份公办养老机构整体平均入住率的，县级民政部门要制定具体工作方案，采取有效措施提高公办养老机构床位使用效率。

六、如何提升农村养老服务质量水平？

提升农村养老服务质量水平，关键是要坚持目标引领，突出问题导向，重点解决制约农村养老服务高质量发展的堵点难点问题。

一是加强服务安全监管。强化农村养老机构安全生产和消防安全主体责任，落实建筑、消防、医疗卫生、食品、服务等安全底线要求，加强内部管理规章制度建设。创新综合监管机制，鼓励利用智能定位、视频监控等信息技术加强质量安全监管。民政部门依法落实行业管理和安全监管责任，指导做好农村养老服务机构安全生产和消防安全工作。民政部门、市场监管部门依职责强化农村养老服务机构食品安全管理。应急管理部门、消防部门负责指导做好农村养老服务应急管理和消防安全工作，提升火灾防范和应急救援能力。

二是推进医养康养相结合。做实乡镇医疗机构与农村养老服务机构签约合作机制，建立就医绿色通道。支持医疗机构执业医师、乡村医生到村级邻里互助点、农村幸福院、老年人家庭巡诊，上门提供健康监测、医疗护理、康复指导等服务。实施基层卫生健康人才培养项目，重点提升乡村医生对主要慢性病的健康管理能力。

三是提高易地扶贫搬迁安置点养老服务水平。结合迁入地人口规模、老龄化程度、服务可及性等因素，合理设置安置点养老服务设施，与迁入地区公共服务设施一体规划、一体建设。东西部协作、定点帮扶等资金可将安置点养老服务设施建设纳入支持范围。加强迁入地特别是大中型集中安置点养老服务人员队伍建设，推动养老护理员等人才在安置点就业。

七、如何增强农村养老服务发展内生动力？

增强农村养老服务发展内生动力，关键在于调动包括农民、村集体等多层级的主体力量，激活其发展的自主性。

一是发挥农村基层党组织作用。推广“党建+农村养老服务”模式，依托村级党组织落实政府投放农村基层的养老服务资源。乡镇党委和村级党组织要将农村养老服务作为联系服务群众的重要内容，利用区域党建平台，组织党员、干部下沉参与农村养老服务工作。支持村民委员会在村党组织的领导下参与做好分散供养特困老年人基本生活保障和照料服务，组织开展互助养老，督促赡养（扶养）人履行赡养（扶养）义务。

二是激发村集体和村民发展养老服务内生动力。有条件的村在履行民主程序的基础上，可将集体经营收益用于发展养老服务。农村集体经济组织可依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同建设养老服务设施。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置农房和闲置宅基地，依法将相关收益用于养老服务等农村公益事业支出。在确保房屋安全的前提下，支持村民利用自有住宅或租赁场地举办养老服务机构，帮助提升消防、建筑、食品等安全水平。鼓励农村家庭照护者积极参加相关技能培训，支持其更好照顾老年人。鼓励成立以低龄健康老年人、农村留守妇女为主体的农村养老互助服务队，其中符合条件人员参加技能培训的，按规定给予职业培训补贴。

三是引导社会力量积极参与。支持各类社会力量投资发展农村养老，优先提供便捷可及、价格可承受、质量有保障的普惠养老服务。探索建立养老志愿服务激励与评价机制，推广“积分超市”、“志愿＋信用”等模式。有条件的地区可按规定开发设置农村助老岗位，招聘村民开展探访助老服务，人力资源社会保障部门负责提供相关招聘服务。统筹基层党组织和群团组织资源配置，培育扶持以农村养老服务为主的基层公益性、服务性、互助性社会组织。

八、在强化农村养老服务支持保障方面，有哪些具体措施？

一是合理规划建设服务设施。将农村养老服务发展纳入经济社会发展规划统筹推进。完善农村养老服务用地政策，依据国土空间总体规划，做好实用性村庄规划编制和实施管理工作，统筹安排农村养老服务设施空间布局，将农村养老服务设施纳入乡镇级国土空间规划或村庄规划编制，支持并规范农村养老服务设施建设。

二是建立健全多元投入机制。将政府设立的农村特困人员供养服务设施（敬老院）运转费用、特困人员救助供养所需资金列入财政预算。积极培育扎根乡村、贴近村民的养老服务市场主体，有需求的地区可引入符合条件的国有或民营企业专业化、连锁化建设运营农村养老服务设施。金融机构在依法合规、风险可控的前提下，加强对农村养老服务的金融支持。

三是提高服务资源利用效率。鼓励结合实际按规定采取县级民政部门直管、委托经营、招聘专业人员管理、转制为国有企业、县级民政部门和乡镇政府共管等方式，改革乡镇特困人员供养服务设施（敬老院）和区域养老服务中心运行机制，在满足特困人员集中供养需求的基础上，鼓励向社会老年人提供服务，增强发展活力。乡镇特困人员供养服务设施（敬老院）仍由乡镇管理的，要明确乡镇人民政府和民政部门职责分工。规范特困人员供养服务机构（敬老院）财务管理，提升服务保障水平。加强闲置农村公共服务设施综合利用，优先改建为养老机构、老年食堂、村级邻里互助点、农村幸福院、老年大学学习点等农村养老服务场所。支持有条件的地区盘活供销合作社闲置低效资产，参与发展农村养老服务。符合国土空间规划和用途管制要求、依法取得的集体经营性建设用地，土地所有权人可以按照国家深化农村集体经营性建设用地入市试点有关部署，依法通过出让、出租、合作等方式引入社会力量建设养老服务设施。

四是强化农村老年人养老保障能力。健全城乡居民基本养老保险筹资和待遇调整机制，推动参保人通过多缴费、长缴费提高养老待遇水平。鼓励农村居民参加个人养老金和其他个人商业养老金融业务。推进长期护理保险制度建设，妥善解决包括农村失能老年人在内的广大失能人员长期护理保障问题。保障老年人在农村集体经营性资产收益权量化、权益流转和继承等各环节，依法享有知情权、参与决策权和收益权。

五是提升农村养老服务可及性。面向农村留守、高龄、失能、重残等老年人群体，建立探访关爱和应急救援服务机制。保留必要线下服务方式和亲友代办渠道，加强公共服务适老化建设。加快推进农村寄递物流体系建设，鼓励对标记为老年人用品的邮件快件提供适老化配送服务。

九、如何推动《指导意见》有效落实？

一是要加强党对农村养老服务工作的全面领导。建立党委领导、政府主导、部门负责、社会参与、集体互助、家庭尽责的农村养老服务工作机制，健全中央统筹、部门协同、省负总责、市县乡村分级抓落实的推进机制。涉及农村养老服务发展的重要事项、重大问题须报经党委研究决定，作为下级党委和政府向上级党委和政府报告实施乡村振兴战略进展情况的重要内容，纳入市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核范围。

二是要营造农村养老助老良好氛围。将开展老龄化国情教育纳入农村群众性精神文明创建活动，将“加强农村养老服务”纳入文明村镇测评体系并加大考核力度。发挥新时代文明实践中心（所、站）作用，多形式推动传承和弘扬孝老爱亲传统美德。将农村养老纳入公益性宣传范围，加强正面宣传和舆论引导。综合运用法规政策、村规民约、道德评议等方式营造养老孝老敬老的社会氛围，深入开展民法典、老年人权益保障法等有关家庭赡养扶养法律法规的普法宣传。支持农村地区积极创建全国示范性老年友好型社区。

三是要强化工作督促指导。民政部门充分发挥综合协调、督促指导、组织推进作用，推动开展县域养老服务体系创新试点活动，及时协调解决农村养老服务工作推进中的困难和问题，加强对农村养老服务分类指导，科学合理制定相关管理服务标准规范和考核激励机制，引导支持各地结合当地经济社会发展水平和人文特点，探索形成有效发展模式。农业农村部门负责将发展农村养老服务纳入全面推进乡村振兴重点任务，作为农村公共服务的重要方面，协同推进农村养老服务发展。农业农村部、民政部等部门联合开展全国农村养老服务典型案例征集推介活动，强化示范带动作用。其他相关部门按职责分工抓好落实。

民政部将加强政策落实情况督促指导，总结推广行之有效的经验做法，进一步推动农村养老服务高质量发展，让农村老年人享受幸福晚年生活。

来源：民政部