2015年，中国60岁以上老龄人口已达2.22亿，占总人口比重为16.1%。据预测，本世纪中叶中国老年人口数量将达到峰值，超过4亿，老龄化程度正在逐步加深，养老产业发展前景可观。养老地产作为养老产业的重要方面，是一项系统性工程，涉及土地、资金、开发与运营管理、专业人才等诸多方面，当前，众多企业正纷纷涉足养老地产。
政策的支持、指引与养老地产发展密切相关。2013年以来，与养老地产直接相关的产业支持政策发布逐渐密集，这些政策涉及哪些方面？如何指导实践？它们对企业带来哪些影响？养老产业发展趋势及政策盲点又是如何？本文将对养老地产涉及的土地、资金和医养结合三方面重磅政策进行详细梳理与解读，以期回答上述问题。

一、养老产业政策特点：利好政策出台密度加大，关键问题尚未完全破解

2013年以来，养老产业扶持政策频出，解决实操问题的政策措施尚待进一步落实。随着我国人口老龄化不断加剧，中央和地方政府陆续出台多项养老产业扶持政策，据中国指数研究院不完全统计，2013年以来，仅中央及各部委出台的养老产业扶持政策就多达40余项，涉及土地、资金、人才、医养、保险等多方面。虽然利好政策频出，但实际操作中制约养老产业发展的瓶颈问题尚未完全破解，政策体系尚需完善。

二、土地：养老产业专属用地缺失

2.1  顶层设计有待突破，需“养老产业”专属用地分类

养老用地规范性质为“养老服务设施用地”，属“医卫慈善用地”。养老产业发展初期，国家层面没有规划养老用地政策，导致在实际供地中存在诸多不规范操作。因此，近几年来我国就养老设施用地多次发文，其中最具代表意义的为2014年国土部出台的《养老服务设施用地指导意见》，首次界定了养老服务设施的用地范围和用地性质，将养老用地明确规范为“养老服务设施用地”，属于土地用途分类中的“医卫慈善用地”，其他用地中只能配套建设养老服务设施用房，并分摊相应的土地面积。正由于“医卫慈善用地”的属性，导致产权分割销售、抵押贷款等都无法实现。

虽然国土资源部及部分省市明确提出养老服务设施用地要纳入供应计划、单列用地指标，但目前出台的土地分类相关法规中，仍未制定“养老产业”的专属用地分类。目前已有北京、上海、深圳、浙江、福建等部分省市出台相应政策，并在供地计划中单列养老服务设施用地指标，推出相应土地。以北京为例：从2013年首次单独列项，到2014年的混合配建供地模式，可谓超前发展，是近几年地方对养老用地政策最具推动性和代表意义的城市。

2.2  供地来源：加大盘活存量用地，减少增量用地

增量用地方面，国土资源部和部分省份明确提出将养老用地纳入供应计划、单列用地指标。目前北京、深圳、上海、福建、四川等地方已陆续推出单列养老设施用地。

存量用地方面，直接将存量用地转为养老用地有四类渠道，如上图所列，第一类来源是目前应用最多的，其最主要的障碍是改造技术和改造成本过高；第二类的关键问题在于商品房开发用地取得成本较高，转为养老用地后具体如何重新核定地价以及土地差价部分具体如何处理尚未有明确说明；第三类来源在如何处理改变土地用途及相应土地差价问题方面尚未有明确规定；第四类来源由于取得成本低、土地供应量大，未来养老地产企业可适当考虑。目前取得集体建设用地使用权主要可以通过三种途径：

 加大盘活存量用地，逐步减少增量用地。2016年国土部发布的《关于下达〈2016年全国土地利用计划〉的通知》中明确逐步减少新增建设占用耕地，加大盘活存量用地和补充耕地，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度。

2.3  供地方式：以划拨、租赁、协议或公开出让为主

养老设施用地供地方式与机构性质密不可分。根据2014年国土部《养老服务设施用地指导意见》，国有建设用地，对于非营利性养老机构，可以采取划拨方式供地；对于营利性养老机构，以租赁方式为主，可以协议出让或者公开出让，对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用以兴办养老服务机构。集体建设用地，可用于集体经济组织为其内部成员兴办非营利性养老服务设施，而民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构亦可以依法使用农民集体所有的土地。

另外，本节将以北京为例，将社会服务机构与营利性养老机构在土地供应相关的政策扶持要点进行比对总结，帮助企业了解相关扶持政策的差别。具体内容如下：

结合地方养老用地的供地方式和企业拿地案例来看，现有的养老用地供地方式优劣势各有不同：

划拨方式是各类供地中成本最低、条件最严的。如辽宁锦州划拨的土地被锦州市民政局取得，实际操作中，这种供地方式多被政府部门取得，真正的社会服务机构很难获取，大大的限制了资本的进入。

租赁方式是国土部重点鼓励的供地方式。案例中江西鹰潭社会福利中心项目即为租赁方式。于企业而言，租赁方式虽大幅降低了建设成本，但政策对于租赁方式供地的租期、租金、支付方式等实际问题仍未明确，也有待进一步完善。

出让方式是当前民办营利性养老机构获取土地的主要方式。虽然增加了项目建设成本，但也使住宅或商业用地获得土地抵押贷款、产权销售成为可能。从上表中能明显看出，受2014年国土部出台《养老服务设施用地指导意见》影响，2014年以来出让的养老设施用地逐渐增多。

2.4  案例解析：养老出让地块增多，“养老用地+X”捆绑销售为当前主要模式

从供地方式上看，相较过去以租为主的方式，目前土地市场出让地块逐渐增多，养老项目也开始出现由租向买转变。

从供地模式来看，“养老用地+X”模式为当前主流，这种模式一方面解决了政府财政困境，另一方面也让企业看到盈利空间，但同时对拿地企业的资金提出更高的要求。

北京：2015年2月，首创置业以5.98亿元，配建6.43万平方米的限价房为代价竞得顺义新街地块。该地块养老服务设施用地是北京首块属营利性养老机构，不得改变用途，不得分割转让或分割出租。由于该地块配建占比较大的限价房，若要平衡养老机构投入，住宅部分价格必然高企。

三、资金：地少价高、重“养老”、回报周期长等因素致企业资金压力加大

老龄化社会催生的“银发经济”促使民办企业纷纷掘金养老地产项目。但对于民办养老机构，存在项目前期成本高、回报周期长、回报率低等特点，外加民办养老机构很难获取银行资金，导致高昂的资金成本成为制约养老地产发展的主要瓶颈。

3.1  前期土地开发、适老化设计、养老服务运营均需重金投入

3.2  政府补贴仅能缓解部分资金压力，企业仍需寻找多元化融资渠道

 由于养老开发运营存在上述资金压力，中央和地方层面逐年加大了对于养老金融政策的支持力度。下文将通过梳理当前政策引导的融资模式及企业解决资金问题的成功案例两个方面为企业提供参考。

3.3案例解析：养老与资本市场合作成为解决资金问题快速通道

2016年1月，宜华健康以4.08亿元现金支付方式购买亲和源股份11666万股，占亲和源58.33%的股权。

2016年5月，光大控股宣布收购汇晨养老67.27%的股权，成为其控制性大股东。收购后，光大控股将保持汇晨养老管理团队稳定，并参与运营管理。

亲和源被收购，汇晨养老被并购，都从侧面反映出了民营养老企业资本困境，但也让其他养老地产企业看到，当存在缺少抵押物和融资成本高问题时，与资本结合是解决融资难问题的一条快速通道，一方面提升了养老品牌的知名度和信任度，另一方面也打开了企业的融资渠道。

四、医养结合：成为未来养老新模式，支持政策日渐明朗

医疗是养老产业发展的基石，如何将医疗服务与养老地产相结合，是企业亟需破解的关键问题，也是养老地产企业未来发展的主要方向。

4.1  政策支持力度加大，养老地产企业迎来发展机遇

4.2  政策向基层深入，企业可重点关注社区医养结合模式

五、趋势及展望：顶层设计待完善，地方政策先行值得期待

中央政策法规顶层设计尚待完善。土地方面，制定“养老产业”的专门用地分类，解除医卫慈善用地不允许贷款抵押等融资限制，地方应逐步将养老设施用地纳入供地计划；供地方式上可以针对开发商配套公益性养护设施的项目，提供一定的划拨用地。

政策优惠方面，解除对于民办养老机构的营利属性的限制，使营利性养老机构享受更多非营利性养老机构的政策支持，解决企业融资难等问题，增强社会资本参与养老企业的信心和积极性。医养结合方面，从降低医保门槛、合理配置医疗资源、实现全环节监管以及人才培养等方面着手，实现医疗资源与养老资源的互通。

地方政策先行值得期待。从今年北京即将出台的《促进养老产业发展的实施意见》来看，新规从规划、土地、财政、金融、税费减免、人才培养等方面设计了支持政策。土地成为意见解决的首要问题，进一步明确将不符合首都城市战略定位的现有各类存量建设用地，可适当用做养老产业用途。另外，2016年6月京津冀三地民政部签署《京津冀养老工作协同发展合作协议（2016-2020年）》，破解跨区域老年福利和养老服务方面身份和户籍壁垒，推动北京政策外延，天津武清、河北高碑店等试点机构享受北京养老床位运营补贴，医保政策互通等政策，使京津冀三地老人异地养老无障碍。由此可以看出，一些困扰养老产业发展的实际政策也在尝试落地，助力企业进入养老产业发展，值得期待。地方政策先行，一方面对于国内其他区域和城市起到示范和推动作用；另一方面，养老地产企业可以重点布局政策优先推行的地区。

民办营利性企业与资本结合，民办非营利性企业向营利性企业转型或成趋势。2016年以来，宜华健康并购亲和源、光大控股汇晨、由此可以看出，营利性养老企业受困于融资难问题，已开始选择与资本联姻，未来这种结合或将成为一种趋势。另外，由于政策补贴力度不够或受限，民办非营利性养老机构多以自有资金勉强经营，目前国内已有不少民办非营利性养老企业，正在向市场化、企业化运作转型，主动放弃政府补贴优惠，将关注点放在市场，深挖管理模式、创新商业模式，突破融资限制，最终实现企业良性发展。

来源：中国指数研究院，版权归作者所有