2017年的两会正式闭幕。作为历年两会的重头戏，国务院总理做的政府工作报告备受关注。政府工作报告是中国社会经济发展的风向标，报告里提到什么、没提什么、怎么个提法都切切实实反映了最高层对社会经济领域的态度和重视程度。

笔者翻阅了李克强担任总理以来的4次政府工作报告，并将这4份报告中直接提及养老服务的部分摘选出来对比研究。接下来看看这4年李总理对养老服务领域提出了哪些工作任务，完成情况怎么样，2017年的任务将会如何落实。

2014年政府工作报告中的“养老”
2014年两会上，李克强首次以总理身份做政府工作报告。在重点工作任务方面，报告直接提及“养老”的部分是这样表述的：

“ (三)增强内需拉动经济的主引擎作用。把消费作为扩大内需的主要着力点。通过增加居民收入提高消费能力，完善消费政策，培育消费热点。要扩大服务消费，支持社会力量兴办各类服务机构，重点发展养老、健康、旅游、文化等服务，落实带薪休假制度。”

这一次把养老服务放在“增强内需、培育消费”这项工作任务里来说，其实是有大背景的：截止到这次两会，李克强担任总理刚满一年。这一届政府面临着巨大的社会经济发展难题，国民经济发展的三驾马车——投资、出口、内需中的投资手段所日益式微，新一届政府提出了扩大内需促发展的执政思路。而养老服务带有最明显的“内需”标签，自然会列入到这项任务当中来。

扩大内需，就要扩大消费。扩大消费，就得提升居民收入水平，这个在短时间内无法取得飞跃性的突破。那么，改变服务供给结构则是最有效的局部扩大内需的方式，这就是供给侧改革了。既然要搞供给侧改革，那么就要为供给端松绑降门槛，于是就提出“支持社会力量兴办各类服务机构，重点发展养老……等服务”。

中央政府既然给自己定下了年度工作目标，那么实现目标就要有所行动。具体在养老服务领域，中央政府在这一年也是“动作不断”。2014年是《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称《意见》）落实取得成效最多的一年。这一年国家陆续推出30多项养老产业政策及指导意见，影响较大。

2014年，养老产业政策总的来说有三个趋势：一是从局部走向全局。过去，我们的政策太分散，呈碎片化。2014年的政策逐步从局部走向全局；二是从边缘化走向核心。回顾2011年至2013年政策比较零散，核心主要涉及土地和人才的问题；2014年这些问题都已推出；三是从具体措施走向制度化构建。随着《意见》颁布以后，具体表现在，政策注重宏观顶层设计以及制度构建。

2014年养老政策呈现五大特点：一是政策推出比较全面，涉及有土地、金融、专业人才培养、养老机构、社区、居家、行政审批、管理、外资介入、医养结合、社会力量介入、政府购买服务，标准化等方面，基本覆盖了养老产业所需的方方面面。二是权威。这些政策都是从中央层面出发，具有行政法规的效力。三是具体。过去出台的政策比较宏观、定性，在基层不具有操作性。2014年一改往年定型、模糊的语言。四是融合。以前是单部门发布，2014年为多部门联合发布。比如最近颁布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，是由十部委联合发布的。五是创新。30多项政策以前大多没有过，除了民间资本介入养老服务业以外，其他的都是首次发布。

2015年政府工作报告中的“养老”
2015年两会上，李克强总理第二次做政府工作报告。在重点工作任务方面，报告直接提及“养老”的部分分别出现在重点工作任务的第四项和第五项。具体内容是这样表述的：

“四、协调推动经济稳定增长和结构优化。促进养老家政健康消费，壮大信息消费，提升旅游休闲消费，推动绿色消费，稳定住房消费，扩大教育文化体育消费。要深化服务业改革开放，落实财税、土地、价格等支持政策以及带薪休假等制度，大力发展旅游、健康、养老、创意设计等生活和生产服务业。”

“五、持续推进民生改善和社会建设。支持群团组织依法参与社会治理，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业。鼓励社会力量兴办养老设施，发展社区和居家养老。”
与2014年的政府工作报告对比发现，2015年报告中关于养老服务业的着墨显然多了很多。除了继续强调扩大养老服务消费、鼓励社会力量兴办养老设施以外，这一年中央政府在养老服务业领域继续给自己增加任务，具体体现在三个词上面，即“深化”、“落实”和“发展”——要深化的是包括养老服务业在内的服务业改革开放，具体而言就是简政放权；要落实的是财税、土地、价格等支持政策，这考验的是各级政府的执行能力和发展经济的能力；要发展的是社区和居家养老，这明确提出了养老服务业未来的政策倾斜方向和市场发展走向。

2015年的政策以医养结合为重点，鼓励各类民间资本参与。这一年，国务院、多个部委陆续出台一系列具体政策，如：

《国务院办公厅转印发关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》，全面部署进一步推进医疗卫生与养老服务相结合。《民政部国家开发银行印发关于开发性金融支持社会化养老服务体系建设的实施意见该意见》指出发挥开发性金融的资金引领作用，吸引民间资本投入。

《国家发展改革委办公厅民政部办公厅全国老龄办综合部印发关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》强调各部门要督促落实养老服务业政策发展，优化投资结构，加大政府对养老服务体系建设；推进养老服务也综合改革试点，形成可持续可复制的示范性试点项目。

《民政部发展改革委教育部等十部委联合发布关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》提出鼓励民间资本参与居家和社区养老服务机构养老服务养老产业发展的具体举措。

2014年共出台了23个部委级以上文件，为一个产业出台政策密集程度前所未有。2015年出台了9个，速度明显放慢，内容也逐渐走向务实。2015年各种养老政策文件中最值得关注点是开始走向法制。北京市5月1号率先实施居家养老服务条例，首开养老地方法规之先河。但国家层面新立法尚未出台，都是意见办法等不具法律约束力的文件，对产业发展的支持保障力度远远不够。

政策中有些细微变化值得关注。比如最早2008年加快居家养老服务文件中对机构养老的定位表达是机构为补充，2012年之后改为机构为支撑，2015又改回为机构为补充。这中间发生了什么变化？一是床位数猛增但空置率很高接近50%，说明远郊化不被认可。二是市调结果证明。各类市调结果都比较一致，95%以上的老人都希望居家养老，社区提供服务，去机构是不得已。

2015年各级政府全力打造的也是社区居家养老服务体系，这点是我们民族文化及传统观念根结所在，不是短期不会改变而是长期。还有一个值得关注点是商业保险，政策一再加大其作用和地位，其用意和意义不言而喻。国外发达国家走过的路也证明了社区居家养老是最终解决方案。

2016年政府工作报告中的“养老”
2016年的政府工作报告在重点工作任务方面，直接提及“养老”的部分是这样表述的：
“(三)深挖国内需求潜力，开拓发展更大空间。适应消费升级趋势，破除政策障碍，优化消费环境，维护消费者权益。支持发展养老、健康、家政、教育培训、文化体育等服务消费。”

这里也提到3个关键词：破除、优化和支持。

破除政策障碍是“放”，是进一步为养老服务业松绑，修改和废除一些不合理的政策，下放一批政府权限，取消一批职业资格认定，清理一批税费项目，让养老服务市场快速发展；优化消费环境是“收”，随着这几年政策的刺激和引导，养老服务市场规模越来越庞大，也越来越庞杂，养老床位的任务目标基本实现，这时候就要规范养老服务市场的发展了。支持养老方面的服务消费，依然是供给侧改革的问题。

这一年，各部委出台了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》、《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》、《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》、《关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》等政策举措，高层也在不同场合喊话养老服务业放管服改革，又对养老工作主管部门做了人事调整，这一系列组合拳，目的是为了破除发展障碍。

同时开展了多项试点工作，目的是探索新路径，为养老服务市场全面放开积累经验。

2017年政府工作报告中的“养老”
今年的两会政府工作报告，是本届政府最后一次定工作任务（按照惯例，明年两会政府工作报告不会再有工作任务的内容，将会变成对下届政府的工作建议），直接提及“养老”的部分是这样表述的：
“开展新一轮服务业综合改革试点，支持社会力量提供教育、养老、医疗等服务。推动服务业模式创新和跨界融合，发展医养结合、文化创意等新兴消费。”

从报告中可以看出，今年的重点工作是“改革”，是要扎扎实实落实民政部、国家发展改革委等13部门出台的《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》。可以说，经过这几年的突飞猛进，养老服务业在供需总量上暂时达到一个平衡点，但是在供需结构上还存在巨大的问题。放管服政策的出台，虽然对行业来说是重大利好，但是真正做到放管服，就必须解决好以下问题：

一是政府和市场之间的关系如何厘清。过去养老机构基本是以政府为主导的公办为主，几乎没有什么营利性的存在。现在市场格局变了，政府只保基本、兜底线，把一个庞大的养老群体推向了社会，由社会力量来承担社会化养老服务。那么，社会力量是否能够承担？如何解决社会资本能进但不能出的问题？

二是政府部门之间的关系如何理顺。政府内部体制上、机制上还有很多问题亟待突破。比如：医养结合的主管目前在两个部，医归卫计委，养归民政，二者之间在谁来主导、权力责任如何划分、两方资源如何整合、支付体系如何衔接等方面目前没有找到很好的解决方案。

三是公办、营利和非营利之间的关系怎么处理。目前的养老服务市场，既有政府举办的纯福利性的养老机构，也有纯市场化的养老产品和服务，同时存在着既不是完全福利性的也不是完全市场化的非营利性养老机构。做非营利，可以获得政府各种补贴、免税、甚至划拨土地等优惠政策，但同时要面临融资难的问题，资本进来，不能分红，资本怎么把钱收回来呢？非营利性、营利性存在的意义和价值到底是什么？怎么定位，怎么准入？怎么评价？怎么监管？这些问题亟待找到答案。

四是供给侧改革怎么改。目前，国外的社区服务业达到了30-40%，我们现在只有3-4%，差距要缩小。未来我们的社区主要功能定位是带动就业和发展养老。建立医疗、社区服务、居家养老的长期照护保险制度等。

五是税收优惠政策。现在很多人提出子女跟老人同住可以享受个人收入免税。再比如医养结合的落地，京津冀一体化，鼓励异地养老等。应推进政策的一体化，解决制度之间的障碍，实现制度之间的“互联互通”，一张卡可以多地使用，使老人能够便利地享有服务。

六是农村养老政策。目前设计的政策基本上是以城市为中心，所有政策和实施基本上都在城市。实际上“十三五”全面小康的主要“短板”在农村。未来应该把农村养老问题作为政策的重点给予支持和倾斜。

从目前普遍面临的最紧迫的问题来看，放管服的第一步要解决好以下几个难题：

一是修改《养老机构设置许可办法》，出台具体可操作的审批指导文件。

审批涉及的相关部门应就养老机构需要办理证照的流程、资料清单的规范化公示，真正在执行层面简政。“先照后证”的实施过程中，对非营利性养老机构的操作办法应该予以进一步明晰。

二是消防手续办理难题虽有实质性突破，但仍然没有解决核心问题。

个人觉得应该进一步在借鉴部分地区出台的相关解决方案基础上，协调公安消防部门共同商议根据不同规模机构设置相应的要求及标准，对消防审验或备案的前置条件的认定予以规范和解决，取消一些明显不合理的规定。在执行上，应尽快结合实际对存量机构消防难题予以酌情解决，避免“一刀切”“无人管”的局面。

三是尽快出台社区长期照护型养老机构的管理办法，补足养老设施结构不合理的短板。

这些能不能解决？放管服能不能落实？2017年，我们拭目以待。

（来源：中国养老周刊）