根据《广东省人民政府办公厅印发广东省老龄事业发展“十二五”规划的通知》（粤府办[2012]36号）要求，广东省老龄工作办公室组织对全省21个地级市的老龄事业发展情况进行了专题调研，结合各地年度的老龄工作总结、相关工作检查报告以及其他相关资料进行分析归纳，综合形成《<广东省老龄事业发展“十二五”规划>实施情况总结评估报告》。

报告从《规划》实施及执行完成情况、问题及建议等两大方面进行阐述。具体情况如下：
 
一、《规划》实施及执行完成情况

（一）总体情况

《广东省老龄事业发展“十二五”规划》（以下简称《规划》）颁布以来，我省各级老龄工作机构在省委省政府的正确领导下，坚持“党政主导、社会参与、全民行动”的老龄工作方针，按照《规划》制定的目标任务，积极进取，发奋工作，各项老龄工作都取得了长足发展，基本实现了如期的工作目标。主要表现在：社保待遇水平不断提高，覆盖面逐年扩大，护理康复服务与医养结合模式持续完善，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系逐渐形成，以无障碍建设和传统美德弘扬为重心的老年人生活环境进一步优化，丰富的文教体育活动和社会实践参与令老年人精神世界更为充实，不断健全的老年人优待制度与法律维权服务体系为维护老年人合法权益提供保障，此外，科学调研、信息化建设、人才培养上也取得了不错的成果。具体情况见表1。

 

（二）具体情况

1.老年社会保障制度进一步完善，更多老年人享受到民生保障福利

（1）养老保障制度

各地高度重视社会养老保险扩面征缴工作。有针对性的出台实施多项一次性缴费政策，妥善解决企业职工基本养老保险制度中的历史遗留问题。2013年，新农保和城镇居民养老保险并轨为城乡居民社会养老保险。城镇职工基本养老保险参保人数逐年递增，2015年比“十一五”期末增长61%。截止2015年底，我省基本养老保险覆盖率达98%，覆盖城乡、区域协调的社会养老保险制度基本建立。

 

“十二五”期间，养老保障制度的“公平性”得到较好落实。一是全省企业职工基本养老保险单位缴费比例统一调整至13%-15%，地区间单位缴费差异进一步缩小。二是调整企业职工基本养老保险缴费工资下限统计口径，由全省上年度城镇在岗职工月平均工资的60%调整为全省上年度城镇非私营单位在岗职工月平均工资和城镇私营单位从业人员月平均工资加权平均值的60%，进一步减轻低收入群体的缴费负担。三是完善企业职工基本养老保险关系省内转移办法，以“待遇分段计算、发放责任共担”为原则，基本实现省内养老保险关系“无障碍”转移。四是完善企业职工基本养老保险待遇年度调整机制，采取定额加定比调整的方法，其中定额调整金额与全省平均养老金相关联，考虑公平原则；定比调整与本人养老金挂钩，兼顾效率原则，收到了较好成效。此外，伴随工资增长、物价上涨等因素，养老金待遇的正常调整机制逐渐形成。2015年的企业退休人员月人均基本养老金比2010年高出54%，城乡居民养老保险基础养老金标准比2010年增长81%。

 

为有效提高老年人抵御风险能力，省民政厅、省老龄办会同中国人寿广东分公司于2014年联手启动“银铃安康行动”。截至2016年4月，全省有350万老年人受惠，覆盖率达30%。

（2）医疗保障制度

2012年，我省率先将城镇居民医保与新农合整合为城乡居民基本医疗保险，城乡一体化的医保改革取得重大突破，全省21个市全部实现政策、筹资、待遇、基金、管理、信息“六统一”，参保率达98%，参保人数较2010年增幅达235%，基本实现人群全覆盖。

各地普遍开展普通门诊统筹，实施门诊特定病种制度，到2015年底已有28个病种被纳入门诊特定病种范围。同时积极开展家庭病床试点，将包括失能老人在内的参保患者符合规定的家庭病床医疗费用纳入医保基金支付范围。城乡居民基本医疗保险补助、职工医保/居民医保的住院支付比例、住院费支付最高限额等也逐年提高。有效减轻了包括老年人在内的参保人员医疗费用负担，老年人“看病贵”问题有所缓解。

（3）社会福利和救助

“十二五”时期，农村五保集中供养标准和分散供养标准逐年提高，到2013年，在全省有五保供养对象的县（市、区）中，已有75%的五保供养标准达到了当地上年度农村居民人均纯收入的60%。城乡低保补差水平逐年提高，2015年城镇和农村的低保补差比2010年分别有172%和174%的涨幅。

省级财政（含福彩公益金）五年共安排24亿元用于医疗救助，公平维护了低保对象、丧失劳动能力残疾人、低收入家庭中60周岁以上老年人、农村“五保户”等困难群体享受医保的基本权利。

“十二五”期间，省财政投入底线民生资金逐年增加，2015年，省及财政安排各项底线民生保障资金139.9亿元（含中央转移支付资金53.64亿元，省财政86.26亿元），保障城乡居民最低生活，对符合条件的老年人实行应保尽保，确保五保供养对象的生活水平不低于当地人均生活水平。通过将破产国企退休人员纳入城镇职工基本医疗保险、免除孤寡老人公租房租金、免除困难老人殡葬费用等形式，给予特定老年群体专项救助。

2.老年医疗卫生保健服务加速发展，老年人身心疾病防治工作卓有成效

（1）医疗卫生服务网点和队伍建设

“十二五”时期，广东大力加强基层医疗机构建设，基层医疗卫生服务网点数量不断增长，覆盖范围持续扩大。社区卫生服务中心规范化建设取得进展，卫生服务条件得到改善，服务能力大幅提升。医疗卫生服务中为老服务从综合服务单独剥离并专项设立的趋势凸显：一是设立老年病科。截至2015年6月，全省开设“老年病科”的医疗卫生机构有114所，开设“康复医学科”的医疗机构则多达2764所。二是设立专门针对老年人的医疗服务机构，提供护理康复、临终关怀等专业服务，与现有医疗机构形成急慢分治、功能互补、紧密结合的服务格局。三是有条件的医疗机构对出院老年患者进行随访，设立家庭病床、上门提供诊疗的居家康复护理服务逐渐发展起来

（2）疾病预防与健康教育
基层医疗卫生机构积极实行向辖区内65周岁以上老年居民免费提供包括健康状况评估、体格检查、健康教育指导、严重精神障碍管理治疗等在内的健康服务。截至2015年，我省共创建13个国家慢性非传染性疾病综合防控示范区、10个省慢性非传染性疾病综合防控示范区，高血压患者、糖尿病患者的规范管理率分别为33.8%、34.9%（均为矫正率），老年疾病的早发现、早诊断、早治疗得到较好落实。“十二五”期末，全省基层医疗卫生机构基本能为辖区内65周岁以上老人建立健康档案，共有712.39万老年人享受了免费健康管理服务，管理率高达80.3%。各地老年人的生活习惯与身体指标均有明显好转，群众健康意识和健康水平有大幅提高。

3.养老服务体系初步建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的格局

（1）居家养老和社区照料

“十二五”时期，社区居家养老服务以及农村居家养老服务“幸福计划”在各地大力推广。省级财政（含福彩公益金）五年共安排约9亿元，资助200个农村居家养老服务示范点，打造105个居家养老服务示范中心，实现每个地级以上市至少有1个居家养老服务示范点。截至2015年底，全省共有居家养老服务中心354个、居家养老服务站1674个、日间照料机构1327个、星光老年之家5422个、农村颐养居710个，“10分钟服务圈”在珠三角地区慢慢成熟。居家养老服务机构和日间照料设施的覆盖率、社区养老服务设施的覆盖率均有提高，且城乡差距呈缩小趋势。

居家养老和社区养老服务重点向高龄、失能、空巢等困难老年群体倾斜，服务内容从身体照料拓展至精神关怀，服务模式不断创新，如广州、深圳等地施行的“综合养老服务券”。居家养老信息化服务平台相继建立，服务供需实时对接与信息资源多方共享更加便捷，如中山市以慈善捐赠和政府购买方式为老年人安装紧急呼叫装置，惠州市将养老服务与社区信息惠民工程相结合开发了养老智能化系统集成软件等。

（2）机构养老
机构养老发展遵循政府主导、社会参与、公办民办并举思路，对各类民办养老机构、民办社会福利机构给予按新建机构、新增床位（1000-15000元不等）、新接收入住老人（100-300元/人/月不等）等多项标准以一次性或按月的资助，在粤港澳合作中鼓励港澳人士到粤兴办养老机构。目前全省共有省级示范性养老机构50个。

“十二五”期末，全省21个地级市均已出台扶持民办养老机构发展的补贴政策。广州在全国率先提出公办养老机构入住评估轮候办法，对在公办养老资源紧张情况下优先保障困难老人入住需求极具意义。以公办养老机构为示范、其他多种所有制形式养老服务机构为骨干的新格局开始成形。养老机构和养老床位逐年增加，截至2015年底，全省养老机构床位数合计34.2万张。

省委、省政府相继出台了系列养老服务行业监管政策和指导性文件，有力地促进了我省养老服务的行业标准及服务规范的完善，大大地助推了我省养老服务质量提升、行业市场健康发展。

（3）医养结合

“十二五”时期，各地积极推进医养结合模式，鼓励养老机构单独设立医疗机构，推动养老服务机构与医疗卫生机构建立相对稳定的合作关系，确保老年人机构养老同时能够就近获得优质医疗卫生服务。截至2015年底，我省内设医疗卫生机构的养老机构共有201所，较2013年增加了97%。虽然医养结合机构在养老机构中的占比始终处于较低水平，但呈现逐年上升趋势。

同时，各地鼓励医疗资源富余地区的综合医院转型为康复医院、护理院，或以小综合、大专科方式增加康复护理床位，支持社会资本兴办护理院或康复医院。2015年，我省已有具备养老功能的护理院13家、康复医院37家、设置老年病科或老干科的医疗机构213家、设有临终关怀床位的医疗机构175家，它们与内设医疗服务的养老机构一同构建医养结合服务体系，实现社会资源利用的最大化。

4.老年人生活环境逐步优化，老年群体获得更多尊严感和幸福感

“十二五”期间，各地积极新建并合理布局老年文体活动、法律维权、优待服务等各类场所及设施，老年宜居环境建设扎实推进。各设计施工单位在涉老工程建设时，严格执行《老年人建筑设计规范》《老年人居住建筑设计标准》等技术标准。2012年，广东将老年人家庭及居住区公共设施无障碍改造工作列入省级督查项目，广州、深圳、珠海、汕头、佛山等地被全国评为试点城市。

城镇独生子女父母计划生育奖励、农村部分计划生育家庭奖励、计划生育家庭特别扶助等政策的落实力度加大。在户籍制度改革上，广东除广州、深圳等超大城市外，逐步全面放开了直系亲属的相互投靠，为老年人随赡养人迁徙提供条件。

各地基层单位为老年人提供各种优待服务，各类为老志愿服务及助老行动广泛开展，社会各界积极给老年人送温暖献爱心。尊老敬老的社会氛围日渐浓厚。

5.老年文教体育事业蓬勃发展，老年人精神文化生活更为丰富多彩

“十二五”时期，省体育局投入2.2亿元资助各地乡镇建设公共体育设施，实现了全覆盖；对老年人进行体质检测，并开展老年人体育健身指导服务。一批设施配套全、办学质量高、社会效益好的老年学校在各地涌现，到2015年底全省共有老年学校113所、在校学员12.85万人，累计结业超70万人次。教学模式持续创新，覆盖范围不断延伸，广州、深圳开通市民终身教育网，珠海老年大学将外地老人纳入招生对象，佛山将办学规模扩至乡村、镇街，这都提高了教育资源对老年人的可及性，使“老有所学”需求得到更好地满足。

2013年我省就基本实现公益型公共资源如公园、展览馆、博物馆、文化馆等免费向老年人开放。2014年省文化厅安排3亿元用于资助基层文化设施建设，文体设施兴建工作得到贯彻落实。截至2015年底，全省老年体协达1000多个，覆盖全省的老年体协组织网络初步形成。老年文艺调演、老年人运动会、健康旅游、征文比赛、摄影比赛、老年文化艺术节等多姿多彩的群众性文体活动相继举办，全省经常参加文体活动的老年人数及占比较往年有所提高。

“银龄行动”在我省深入推进，平均每年有7.5万名包括知识分子和特殊技能型人才在内的老年人为各地的关心教育下一代、传授科学文化知识、开展咨询服务、参与社会公益事业和社区精神文明建设等做出贡献。截至2015年底，全省老年志愿者注册人数近33万，占全省老年人口总数的4%。将老年人才资源充分利用起来，不仅取得了良好的社会经济效益，最重要的是帮助老人以进取、乐观的心态充实晚年生活，实现“老有所为”，促进整个社会的“健康老龄化”和“积极老龄化”。

6.老年社会管理能力不断提升，对老年人的规范管理工作稳步推进

“十二五”期间，各级老龄工作机构切实履行职能，积极凝聚各方力量形成支持老龄事业发展的强大合力，以群众路线教育实践活动为契机，扎实开展各种学习培训，狠抓老龄干部队伍作风建设和实力培养。各地积极推动老年协会建设，协会个数和参与人数有所增长，据不完全统计，2015年广东省老年协会的社区（村）覆盖率达61%，在广州、佛山、梅州、江门、汕头、惠州、深圳、湛江、潮州等市，该数字均超过90%。基层老年协会在“十二五”时期成为我省加强和创新社会管理的重要抓手，在鼓励和组织老年人投身幸福社区、幸福乡村建设，鼓励老年人参加社区服务性、公益性、互助性活动上起到重要作用。全省纳入社区管理的企业退休人员数量及社区管理服务率逐年升高，截止2015年底，纳入社区管理企业退休人员363.36万人，社区管理服务率达85.5%，更多企业退休人员的晚年生活质量有了多一层的保障。

7.老年人权益保障体制日臻成熟，老年人多项权益得到切实维护

《中华人民共和国老年人权益保障法》、《广东省老年人权益保障条例》、《广东省老年人优待办法》得到较好落实。各地利用各大主流媒体和内部媒体广泛宣传学习老年法，将老年普法教育宣传工作与弘扬尊老爱幼传统美德相结合，让更多老年人学会该如何维护自身权益。

全省公证、律师管理部门把困难老人列入法律维权重点服务对象，并实施相关费用减免。涉老案件在法院享受优先受理、优先审理、优先执行，各类基层法律服务便民网点也遵循老人优先原则,积极为老年人提供便利快捷服务。老年法律援助中心、老年法律事务所等法援机构已覆盖我省大部分地区，我省涉老纠纷调解成功率一直保持在97%左右。公安机关大力开展专项整治打击各种侵犯老年人合法权益的违法犯罪行为，很多老年人在医疗、住房、赡养、婚姻等方面的重大利益得以维护。

2013年，省政府通过《广东省老年人优待办法》，这是新修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》正式实施后，国内颁布实施的首个省级老年人优待法规。在此基础上，21个地级市根据当地经济社会发展水平均出台了既有共性又有特性的老年人优待政策，包括老年人看病就诊、进入公益性文化场所、进入旅游景点和公园、乘坐公共交通工具等优惠福利。尽管各地受经济发展实力限制而优待水平不尽一致，但都呈现优待标准逐年提高、优待内涵不断丰富、惠及人群逐步扩大的良好态势。深圳、佛山、东莞、茂名等7个地级市和江门鹤山市就将乘坐交通工具的优待对象延伸至外埠老人。据不完全统计，2015年全年各地用于发放高龄津贴的总资金已超13亿元，较2011年增长了1.77倍。到2015年，普惠型的80岁以上高龄老人津贴制度在广东省已实现全覆盖，广州、东莞及深圳、佛山的大部分地区还将补贴对象扩大到当地70岁以上老人。

8.老龄科研工作取得进展，专业人才培养和对外交流合作有所加强

“十二五”时期，我省完成多项涉老调研任务，如2011年《广东人口老龄化发展态势与战略研究》、2012年民办养老机构和基层老年协会状况调研、2013年我省基础养老金省级统筹方案研究等，既配合了全国性老龄问题研究的推进，也为我省研究制定社会经济发展规划和老龄事业发展规划提供了科学依据。

职业资格和技术登记管理制度进一步落实，定期进行的专业教育、在职教育与岗位技能培训，使养老服务团队在技能与应用上的专业素养不断提升。截至2015年底，全省共有2万名养老服务人员，130多个养老服务实训基地。广东卫生学校、广东省江门中医药学校分别在2014年、2015年开设了老年人服务与管理专业，培养规模日益扩大，技术技能人才配置能力不断提升。受政府引导鼓励，越来越多高等院校主动开设老年课程，将老龄问题编进书本、带入课堂，让年轻人认识到我国老龄问题重要性，也为培养高水平复合型人才做好基础支撑。

近年来，我省充分发挥粤港澳三地互补优势，不断加强在养老服务上合作力度，鼓励来粤兴办养老机构，加强人才交流，积极学习借鉴对方的先进经验和做法，引进了专业的工作标准和服务评估检测体系。在此影响下，我省社会养老服务整体水平有明显提升，“护士+护工+社工+义工”的“四位一体”服务模式逐步建立。此外，我省高度重视国际经验交流，中加老龄友好社区建设国际研讨会、国际老龄产业博览会等重要活动在粤举办，让各地老龄事业在相互交融和探讨中实现了共同进步。

 

二、问题及建议

 
（一）主要存在问题

1.老龄事业发展的区域化城乡化差异明显

一是区域发展不平衡。粤东西北地区老龄化程度高，但养老、医疗、优待、社会救助等老龄事业体制机制不够健全，珠三角地区则恰恰相反，地区经济水平与老龄化程度呈倒挂。二是城乡发展不平衡。城乡一体化进程不断加快，但城镇和农村的老龄事业在待遇、设施、服务质量、人员数量、政策重心上仍差距明显。农村老龄事业已逐渐成为广东老龄工作亟待补齐的短板。

2.养老服务水平与现实需求存在差距

我省养老服务建设资金投入机制有待进一步完善。据统计，“十二五”期间我省现有机构养老床位只够满足28.6‰的老人需求，离“9073”中最难且最关键的“3”还有距离，珠三角地区与非珠三角地区每千名老人拥有床位数分别为33.5张和24.3张，远达不到《规划》的要求。此外，部分公办敬老院和民办养老床位空置率高以及养老服务人才缺口大等问题，严重困绕我省养老服务业健康发展。

3.老龄产业的潜力和价值亟待开发
针对尚处起步阶段的老龄产业，我省缺乏整体发展规划和专项政策。现有产业主要集中于养老、医疗服务领域，专门面向老年人的文化娱乐、金融理财、房地产、旅游等服务或产品在开发及推出上还未受到足够重视，即使是发展集中的养老医疗产业，也受到土地、资金、政策等因素制约。老龄产业发展仍存在政策标准制定空白、产品服务开发滞后、社会参与力量薄弱、市场监管主体模糊等较为突出的问题。

4.优待政策的制定和执行未能到位

广东省老年优待办法虽已颁布并实施数年，但现有政策中的优待内容仍有盲区，如老年优待涉及的养老、医疗、文体、生活服务的硬件资源多集中在城市，相对于农村老人而言能享受到优待仍然很少。受市场经济或运营模式影响，老年人免费乘坐公交、优惠挂号等优待项目，一些单位往往以政府补贴不足为由不予执行或马虎应付，优待政策落实效果仍不佳。
 
（二）对策或建议

“十三五”时期是全面深化改革的关键阶段。老龄工作要深入贯彻落实习近平总书记、李克强总理对老龄工作的重要指示（批示）精神，按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，谋划全局，聚焦重点，强化顶层设计，以问题为导向，积极推进老龄工作的供给侧结构性改革。为此提出对策或建议如下：

1、制定科学应对机制。直面上一阶段凸显的问题，结合我省经济社会发展新常态，吸收借鉴国内外先进经验模式，提出切实有效的解决方法。在目标制定上增强工作实施结果的可量化性、相关数据的可获取性，建立健全科学应对人口老龄化的体制机制，将我省老龄工作推上一个新台阶。

2、做好深入调查研究。秉持与时俱进、开拓创新理念，对现在和将来老龄事业发展形势作客观判断，将深度老龄化临近在即、城乡一体化深入推进、《老年教育发展规划（2016-2020）》推进落实、老龄产业发展壮大、延迟退休箭在弦上等已发生或经合理预测将发生的变革纳入考量。积极发挥广东作为经济大省在先行先试上的表率作用，认真做好调查研究，适当提出有意义、可落实的超前目标及创造性举措来，切实做好应对人口老龄化的各项工作。

3、积极推进创新发展。把老龄事业纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，从政府、企业、社会、家庭、老年人多方视角科学设定任务的强度、力度、时效、侧重等因素，合理统筹养老、医疗、服务、文教体育、维权、产业、科研等不同性质的工作模块，促进老龄事业和产业的健康可持续发展。

4、统筹做好老龄工作。尊重事物发展客观规律，结合短期与中长期，兼顾全省共性和区域个性，处理好老年群体与社会其他群体关系，增进老年人福祉同时保证应有的社会经济效益。在目标编制上增添阶段性要求，建立健全相应的验收机制，引导任务循序渐进式的均衡落实。科学地编制好广东老龄事业发展“十三五”规划。

来源: 南方网